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O preço das reformas inacabadas — 08/08/2014

O preço das reformas inacabadas

A humanidade está sofrendo não porque tenha deixado de crescer, mas porque progrediu rápido demais.

Albert Einstein

 

O preço das reformas inacabadas

O Brasil já teve duas grandes chances de se tornar desenvolvido, com renda média por habitante superior a US$ 25 mil, contrastando com a atual de US$ 11 mil. O País teve a possibilidade de crescer de forma sustentável, desfrutando do progresso do desenvolvimento econômico, socialmente justo e tecnologicamente competitivo. No entanto, em vez de se transformar em uma nação líder na formação do preço dos produtos manufaturados, continuou dependente dos preços das commodities negociadas no mercado global.

Neste ano, comemora-se a realização de dois dos mais importantes planos de reformas econômicas e institucionais que o Brasil já vivenciou. Trata-se dos
50 anos do Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg), implantado no governo militar de Castello Branco (1964), e dos 20 anos do Plano Real, lançado nos primórdios da atual democracia, no governo de Fernando Henrique Cardoso (1994). Duas agendas de reformas primorosas, porém incompletas.

Esses dois planos tiveram como objetivo comum: combater a inflação crônica e
reduzi-la a nível compatível com o das economias desenvolvidas. Desse modo, as reformas se tornariam factíveis, desobstruindo os gargalos do crescimento e do desenvolvimento almejado.

O Paeg iniciou-se em abril de 1964. Nos três primeiros meses de 1964, a taxa média de inflação foi 8,5%. No final daquele ano, por meio das reformas parcialmente implementadas, a inflação anual foi de 5,62%. No período entre 1964 e 1968, a taxa média da inflação anual foi de 2,94%, e no período, entre 1969 e 1973, a média anual caiu para 1,37%.

O sucesso do Paeg deu-se tanto na redução da inflação como na aceleração do crescimento econômico. Devido às reformas estruturais realizadas, a economia cresceu, entre 1964 e 1968, a taxa média anual de 5,3%, mas a exuberância do crescimento estava por acontecer. No período compreendido entre 1969 e 1973, a taxa média do crescimento foi de 11,4% ao ano. Esse período ficou conhecido como o do “milagre econômico brasileiro”.

As principais características do Paeg foram as medidas de disciplina fiscal e monetária implantadas entre 1964 e 1966. Isso possibilitou a queda continua da inflação e crescimento sustentável. Não fossem os choques do petróleo, a história econômica nacional teria sido muito diferente do que ocorreu nas décadas seguintes.

Antes do Paeg, em 1963, a poupança era insignificante. Para se ter uma ideia, do total dos haveres financeiros (moeda e títulos de renda fixa), 90% consistiam em moeda e 10% títulos de renda fixa. Portanto, até o êxito do Paeg, pode-se afirmar que a economia brasileira não tinha mercado de títulos de renda fixa (poupança). Era uma economia de uso plena da moeda. Após o Paeg, ao longo dos dez primeiros anos, essa relação se inverteu, angariando um dos maiores feitos na economia: o aumento expressivo da poupança e dos investimentos público e privado. Isso se deu por conta de os títulos do governo federal passassem a ser indexados à inflação, mais uma taxa de juros competitiva em relação à dos títulos do governo norte americano, em prazos equivalentes. Portanto, o governo oferecia uma taxa real de juros competitiva à demanda dos brasileiros por moedas internacionais. Esse feito se deu por meio da criação da ORTN indexada à inflação.

No entanto, a partir de 1967, o joio começou a ser plantado no trigal: os salários, o câmbio e os alugueis residenciais passaram a ser reajustados pela taxa de inflação. Consequentemente, a economia perdeu referência na ancoragem de preços, pois quase todos os ativos e contratos estavam indexados à inflação passada.

Com as crises do petróleo em 1973 e em 1979, a liquidez internacional retraiu e os juros reais quadruplicaram. As empresas estatais estavam endividadas com empréstimos externos e tornaram-se inadimplentes. As reservas internacionais chegaram ao fundo do poço. As dívidas internas indexadas e as externas atreladas ao câmbio tornaram-se impagáveis. Os déficits internos e externos ficaram fora de controle administrável. Entre 1967 e 1993, o Brasil atravessou duas eras: a do milagre e a do inferno econômico.

Uma das grandes falhas do Paeg foi não ter limitado a indexação somente aos ativos financeiros públicos e privados, como medida de ajuste temporária para o fortalecimento da poupança e da moeda nacional, permitindo que a taxa de câmbio (desindexada) pudesse ser a âncora de preços e os salários fossem corrigidos somente pela produtividade setorial. Como nada disso ocorreu, a taxa de câmbio atrelada à inflação gerou o processo da superindexação. Esse feito causou a inércia inflacionária, pois a inflação passada alimentava os índices de preços futuros e assim todos os contratos ficaram indexados a ela. Instalou-se a rota da espiral inflacionária.

No período de 1965 a 1994, o País trocou sete vezes de moeda. Em julho de 1994, a taxa média de inflação anualizada chegou a 6.700% ao ano, e a taxa nominal de juros anualizada a 2.800% ao ano. Nesse ambiente de superinflação, surgiu o Plano Real.

Anteriormente ao Plano Real, teve início em 1993, no governo de Itamar Franco, o Programa de Ação Imediata (PAI). Foi um programa com conteúdo semelhante ao do Paeg, ou seja, saneamento das contas públicas nos três níveis – União, Estados e municípios – e renegociação das dívidas públicas. Adotou-se a política de aperto monetário, restrições quase que absolutas no acesso ao crédito e reforma no sistema financeiro oficial – bancos federais e estaduais. Essas foram as medidas preliminares à substituição da moeda, o real, que ocorreria no ano seguinte.

Enquanto se avançava na consolidação da reforma fiscal e na independência do Banco Central, não se fez controle algum de preços, e no início de 1994, instituiu-se a Unidade Real de Valor (URV). A URV refletiria todos os índices de preços que, nesse período, as discrepâncias na variação entre índices eram pequenas: como se fosse uma corrida de cavalos, cada um representando um determinado índice de preço, e todos corriam de cabeças emparelhadas.

Com a URV, visava-se quebrar a inércia inflacionária e dar à sociedade o conceito de moeda estável para realizar as reformas monetárias e fiscais necessárias. Portanto, o novo indexador passaria a servir como meio de pagamento e seria emitido como moeda, com o nome de “real” (R$). Em resumo, essa foi em essência a criação de mais uma moeda, agora com o intuito de desindexar a economia, disciplinar a inflação e gerar as condições para o crescimento sustentável. Mas será que isso ocorreu?

Entre 1995 e 2013, a inflação (IPCA) foi menor, pois saiu do nível de superinflação para a variação média de 7,3% ao ano, e a taxa de crescimento médio foi modesta: 3,0%
ao ano. Esses resultados nos levam a questionar dois aspectos pós-Plano Real: se foi possível debelar a superinflação, qual a razão de a taxa da inflação anual permanecer elevada e a do crescimento abaixo da média mundial?

Apesar de o Plano Real ter aniquilado a superinflação, a economia continuou indexada a diferentes índices de preços. Nos dias atuais, isso se observa nos acordos salariais, nos alugueis, nos contratos públicos e privados, nos ativos financeiros (Depósito Interbancário), no passivo dos fundos de previdência, nos contratos públicos e privados, assim como nas receitas e despesas públicas e privadas. Portanto, o mesmo vírus que, no passado, aniquilou o potencial de crescimento da economia brasileira (a indexação) continua vivo, alimentando-se dia a dia das incertezas macroeconômicas.

A inércia inflacionária nunca nos deixou, e nos dias atuais ela está robusta. Diante disso, a potencialidade da política monetária, que tem o objetivo de preservar o poder de compra da moeda, perde eficiência e presta-se a alimentar as expectativas de aumento dos custos e preços futuros ou queda na taxa de crescimento. Assim, não tem restado outra alternativa à política macroeconômica senão estimular o crescimento por meio da expansão fiscal, redução de impostos e aumento de recursos públicos para investimentos dos bancos oficiais (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal). Essas medidas, embora importantes, poderiam ser mais eficientes se o mercado de capitais pudesse financiar o desenvolvimento e os bancos públicos complementassem esse processo. A economia brasileira tem grandes deformações estruturais tanto no financiamento do desenvolvimento como na elevada carga tributária sobre: os ganhos de capital; a produção; a renda da classe média. Esse custo Brasil poderia ter sido resolvido nos primeiros oito anos do Plano Real, mas optou-se pela metodologia da banda cambial como forma de controlar os preços: a taxa de câmbio como âncora dos preços. Opção equivocada. A indexação é o principal fator que restringe e reduz a eficácia das politica tradicionais de estímulos ao crescimento. Como eliminá-la?

A extinção da indexação será um dos produtos de uma ampla reforma fiscal e tributária, a qual deverá equiparar a carga tributária nacional à dos demais países emergentes e os custos da produção e do capital nacionais aos das nações desenvolvidas. Há de se ter um capítulo especial no tocante à desindexação dos contratos previdenciários, dos alugueis, contratos públicos e privados, assim como os trabalhistas. Essas reformas sugeridas são essenciais para eliminar a inércia inflacionária do custo da produção nacional e deverão estar na agenda do próximo governo para que o País se torne financeiramente eficiente, economicamente estável e politicamente previsível. São as reformas necessárias, não realizadas no curso do Paeg e do Plano Real. Eliminar toda forma de indexação na economia trata-se do primeiro passo de ações táticas necessárias para viabilizar qualquer plano de reformas e ações estratégicas de crescimento.

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Ernesto Lozardo

Professor de Economia da EAESP-FGV

Autor do livro Globalização: a certeza imprevisível das nações, segunda edição.

2014/07/08

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